Vamos a centrarnos unos minutos en el estudio del tamaño de una institución que plantea bastante complejidad, como son las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. ¿O en realidad estamos hablando de diversas instituciones? Veamos.
La solución de problemas
Recordaremos que las instituciones nacen para dar respuestas, para aportar soluciones a determinadas prácticas sociales que se convierten en problemas. Nuestra Constitución Española de 1978 recoge perfectamente qué considera un problema y cuales son las instituciones llamadas a atenderlo, en su artículo 104 el cual dice:
Pues bien, vemos que en principio no ha de existir confusión acerca de la finalidad fundamental de estas instituciones llamadas “Fuerzas y Cuerpos de seguridad”, si bien en desarrollo de la Ley Orgánica que el propio artículo menciona, empiezan a complicarse las cosas. Esta Ley Orgánica es la 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, la cual dice:“1. Las Fuerzas y Cuerpos de seguridad, bajo la dependencia del Gobierno, tendrán como misión proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana.
2. Una Ley orgánica determinará las funciones, principios básicos de actuación y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de seguridad.”
1. La Seguridad Pública es competencia exclusiva del estado. Su mantenimiento corresponde al Gobierno de la nación.
2. Las Comunidades Autónomas participarán en el mantenimiento de la Seguridad Pública en los términos que establezcan los respectivos estatutos y en el marco de esta Ley.3. Las corporaciones locales participarán en el mantenimiento de la Seguridad Pública en los términos establecidos en la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local y en el marco de esta Ley.4. El mantenimiento de la Seguridad Pública se ejercerá por las distintas Administraciones Públicas a través de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.Son Fuerzas y Cuerpos de Seguridad:a. Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado dependientes del Gobierno de la nación.b. Los Cuerpos de Policía dependientes de las Comunidades Autónomas.c. Los Cuerpos de Policía dependientes de las Corporaciones Locales.”
A esta situación le debemos añadir que la propia Ley Orgánica incluye determinadas funciones que son exclusivas de cada cuerpo policial.
Como decía las cosas se complican. En mi opinión deberíamos estar hablando de una sola institución, con una denominación –que no la tiene-, y con unos comunes cometidos genéricos –que los tiene recogidos en la CE como hemos visto-, y sin embargo nos encontramos con distintas figuras representativas o dependientes de distintas administraciones públicas, que además de la función común indicada tienen otras funciones más específicas y exclusivas. Y es que hay distintas instituciones políticas que tienen interés en solucionar problemas de seguridad que en realidad afectan a sus esferas de poder territorial, por lo que todas se involucran en tomar decisiones empleando a sus órganos correspondientes. Porque se cumplen perfectamente los elementos que conllevan a la institucionalización como son la exteriorización de las prácticas sociales que atentan contra la seguridad ciudadana o los derechos y libertades, que son problemas claramente objetivables por cuanto además existen normas para reflejarlos, y además tenemos asumido que debe haber órganos de control para afrontarlos. Podemos hablar entonces de que nos encontramos con un modelo de institución formal-legal en toda regla, valga la redundancia.
Sin embargo la respuesta de estas instituciones deja entrever fallos en su planteamiento, por cuanto pretendiendo dar una respuesta unitaria basada en la aportación conjunta que llevan a cabo varios órganos de poder, ha derivado hacia una fragmentación que, en aplicación del reparto funcional y competencial específico de la Ley Orgánica, podría pensarse que es vertical; sin embargo la realidad ha demostrado ser otra, y dado que se han situado al mismo nivel a todos los cuerpos de seguridad, dependientes de administraciones que gozan de autonomía, no se aplica el principio de subordinación jerárquica funcional ni orgánica. Ello ha supuesto que a pesar de la pretensión plasmada en las leyes de que todos ellos apliquen principios de colaboración y cooperación recíproca, se ha aportado personal propio en cada institución policial sin contar con los esfuerzos de los demás en trabajar sobre la misma materia que le compete –la seguridad ciudadana-, produciendo un sobredimensionamiento institucional en cuanto a personal se refiere.
¿Por qué persisten los problemas de tamaño de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad?
Quiero agradecer al compañero Andrés Martínez el que haya hecho inclusión en su blog del enlace a una noticia publicada en el Diario El País que refleja parte de lo que estoy aquí diciendo. La reproduzco íntegramente pues creo que aporta mucha claridad:
Como el propio artículo recoge de las palabras de un representante policial, cuesta trabajo explicar por qué tras tantos años de democracia no se ha podido subsanar el sobredimensionamiento de personal en lo que debería ser una sola institución, -las fuerzas y cuerpos de seguridad-, aunque dicha institución se dividiera en órganos especiales para abordar problemas específicos. Yo me atrevo a apuntar tres razones que nos deberían mover a reflexión crítica:“Guardias civiles y policías plantean unirse en una única Policía Civil del Estado
La asociación del instituto armado y el sindicato policial piden un pacto de Estado de Seguridad
Las organizaciones cifran en 3.000 millones de euros el ahorro que supondríaSaben que probablemente predican en el desierto, que su propuesta no tiene el visto bueno de sus mandos, ni del Gobierno, ni del PP y el PSOE, y que será muy difícil que prospere. Aún así, el Sindicato Unificado de Policía (SUP) y la Asociación Unificada de la Guardia Civil (AUGC), mayoritarios en sus respectivos cuerpos, están convencidos de su planteamiento: el sistema policial actual no funciona, está lleno de duplicidades, no es eficaz, y sería mucho menos costoso y más eficiente unificar el Cuerpo Nacional de Policía y la Guardia Civil.“Nadie es capaz de dar ni una sola explicación de por qué, en pleno siglo XXI, Valdepeñas, Gandía y Aranjuez tienen un tipo de Policía y Tomelloso, Cullera y Majadahonda tienen otro muy diferente”, argumentan. “Un solo cuerpo de policía estatal sería menos costoso para el Estado y, por lo tanto, para los ciudadanos. Además, un único cuerpo, por razones obvias, actuaría de forma más coordinada y eficaz, prestando mejor servicio a la sociedad. Hay que destacar que en la actualidad existen duplicidades de órganos y servicios en ambos cuerpos estatales (servicios de policía judicial; servicios de información y antiterrorismo; servicios de formación y perfeccionamiento…) cuya unificación provocaría un ahorro considerable”.Cifran dicho ahorro en unos 3.000 o 4.000 millones. “Comparando con la media europea, sobran 75.000 policías en España”, indicó el secretario general de la AUGC, Alberto Moya. No plantean que se prescinda de ningún agente, sino que se dejen de cubrir las bajas y jubilaciones hasta llegar al número que realmente necesitara esta policía civil única.Las dos asociaciones indican que, a pesar de que España “mantiene la cifra más alta de funcionarios policiales de toda Europa” (4,86 por cada 1.000 habitantes, 71.500 policías, 83.000 guardias civiles, 26.200 policías autonómicos y 70.000 locales), “tanto la Guardia Civil como la Policía tienen déficit de personal”. E insisten en que la existencia de dos cuerpos es cara e ineficaz. “España es un país donde se prefiere que se escape un choro antes de que lo detenga el otro cuerpo, y esa rivalidad va en aumento”, aseguró el secretario general del SUP, José Manuel Sánchez Fornet.En caso de que el Estado desee mantener un cuerpo policial militar, las dos organizaciones proponen que la Guardia Civil se dedique en exclusiva a participar como fuerza de paz en conflictos internacionales y a la función de policía del Mar, Aire y Fronteras, “adaptando su despliegue a esta competencia”.“Es una reforma drástica y somos conscientes de lo complicado que es iniciar este debate ahora”, reconoció Sánchez Fornet. “Pero el modelo actual es insostenible”. Las dos organizaciones pretenden llevar su propuesta a los partidos políticos y al Parlamento Europeo.El proyecto incluye también que el servicio de vigilancia aduanera se integre en las estructuras policiales estatales; que Instituciones Penitenciarias asuma las funciones de vigilancia exterior en los centros penitenciarios de las que ahora se ocupan Guardia Civil y Policía Nacional; que se establezcan “cometidos claros y funciones específicas” para la policía estatal en las comunidades en las que existe una policía autonómica; que se amplíen y armonicen en todo el territorio las funciones de la policía local; y sistemas de coordinación entre los distintos cuerpos de seguridad.El texto presentado plantea también que no deberían proliferar las policías autonómicas sino adscribirse una unidad de la policía estatal a todas aquellas que ahora no cuenten con una policía propia.“Los partidos políticos son los que pueden plantear las iniciativas legislativas para rectificar el rumbo –costoso, anárquico, desequilibrado- que está llevando a la quiebra la seguridad de nuestro país”, indican. “Pueden existir otras alternativas [a las que ellos proponen]. Pero lo que no debería producirse es el continuismo de la situación actual”.
1º Un modelo de organización territorial del Estado que ha propiciado desequilibrios en la asunción de competencias en materia de seguridad ciudadana y por ende en la necesidad de que cada nivel de la administración haya querido disponer de una administración policial propia. A esta situación se le pueden sumar las tensiones derivadas de gobiernos que se muestran más proclives o más restrictivos a aplicar medidas descentralizadoras de la gestión de las políticas públicas de seguridad.
2º Un fuerte corporativismo de todos los cuerpos policiales, que ven en un nuevo reparto de competencias una amenaza a su respectivos “status”.
3º Falta de legislación clarificadora sobre los cometidos de los diferentes cuerpos policiales. Si bien este punto es evidente pues deriva de los dos anteriores.
La solución bien podría partir de los planteamientos expuestos en el comunicado de los representantes policiales aunque habría mucho que debatir al respecto. España presenta unas peculiaridades en cuanto a sus niveles de administración territorial que no tienen otros países con características de desarrollo similares. Pero no deberíamos esperar mucho para que se produzca este debate. En otros países europeos hace ya tiempo que se plantearon una política de seguridad integral que racionalizara los medios policiales de que disponían. Tal es el ejemplo de Bélgica, en donde cuentan con un solo cuerpo policial que se subdivide en dos: la Policía Federal, que desarrolla su trabajo en todo el territorio nacional y en misiones de colaboración internacional, y las policías locales, con presencia en los municipios. Pero configuran una sola institución con funcionarios empleados en distintas labores, ni más ni menos, en atención a su distribución territorial. Lamentablemente tuvieron que pasar por una situación extrema que movilizó de manera masiva a la opinión pública, relacionada con un caso de pederastia, para darse cuenta de que era necesario un cambio drástico en su modelo policial que les hiciera eficientes. También podemos contar con el ejemplo de Holanda, que tiene una sola institución policial principal, la cual está compuesta por 25 cuerpos de policía local que trabajan en otras tantas divisiones territoriales.
Conclusiones
Si bien la realidad debería mostrar a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad como una sola Institución pues tiene objetivos comunes, la realidad es que su dependencia de diversas instituciones políticas les hace actuar como instituciones totalmente independientes e incluso en ocasiones enfrentadas.
Esta situación genera entre otras cosas como se ha indicado una sobredimensión de las plantillas policiales que atenta contra el principio de racionalización de medios en la administración pública, y produce ineficacia e ineficiencia.
Me muestro de acuerdo con la propuesta de generar un pacto de Estado que facilite un cambio de paradigma en la gestión de los recursos policiales. Es imprescindible que cuanto antes se trabaje para crear un auténtico Sistema de Seguridad Pública en donde todos los actores implicados tengan un papel claramente definido, con planteamientos estratégicos en materia de personal basados en la eficiencia de un servicio público de calidad como debe ser la Policía.
